Belanja pemerintah merupakan instrumen utama negara dalam menjalankan fungsi pelayanan publik, pemerataan pembangunan, perlindungan sosial, serta peningkatan kesejahteraan masyarakat. Hampir seluruh sektor pembangunan, mulai dari pendidikan, kesehatan, infrastruktur, pertanian, energi, hingga pemberdayaan ekonomi masyarakat, bergantung pada efektivitas program belanja pemerintah. Oleh karena itu, kualitas belanja publik tidak hanya ditentukan oleh besarnya anggaran yang dialokasikan, tetapi juga oleh kemampuan program tersebut menghasilkan manfaat yang nyata, adil, dan berkelanjutan bagi masyarakat.
Dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, evaluasi program belanja selama ini lebih banyak berorientasi pada aspek kepatuhan administrasi, tingkat serapan anggaran, pencapaian keluaran dan hasil . Pendekatan tersebut telah memperkuat akuntabilitas tata kelola keuangan negara. Namun demikian, masih terdapat ruang pengembangan dalam evaluasi kebijakan, yaitu analisis mengenai bagaimana manfaat program benar-benar didistribusikan kepada masyarakat serta apakah manfaat tersebut mampu menciptakan perubahan yang bertahan dalam jangka panjang.
Tulisan ini menyoroti program belanja yang berkategori berselimut bancakan. Ini sebuah sebagai analisis untuk mengevaluasi distribusi manfaat program pemerintah dan format program untuk tepat sasaran. Analisis ini tentu tidak untuk digunakan pada pemberian penilaian terhadap program tertentu ataupun menyimpulkan adanya penyimpangan hukum. Sebaliknya, konsep ini bertujuan menjadi alat analisis untuk mengidentifikasi kemungkinan terjadinya ketidakseimbangan antara manfaat yang dirancang untuk masyarakat dan manfaat yang pada akhirnya diterima oleh berbagai kelompok selama pelaksanaan program.
Istilah “berselimut” menggambarkan bahwa program tetap berjalan sesuai prosedur formal, memiliki dasar hukum, melewati proses perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pelaporan yang sah. Berselimut juga mengkiaskan sasaran utama sebagai alasan formal untuk memberikan manfaat kepada sasaran samping yang direncanakan.
Bancakan diartikan dalam makna kiasan dimana sesuatu yang dinikmati atau dibagi-bagi bersama oleh banyak orang. Ini digunakan juga untuk menggambarkan suatu kondisi ketika manfaat ekonomi dari pelaksanaan program tersebar secara luas kepada berbagai pihak di luar kelompok sasaran utama sehingga distribusi manfaat menjadi kurang proporsional dan tidak efektif. Apakah kondisi tersebut benar-benar terjadi merupakan pertanyaan yang harus dibuktikan melalui penelitian dan evaluasi.
Penerima Manfaat Utama Berjangka saja
Pertama, manfaat utama yang diterima masyarakat berpotensi bersifat jangka pendek sehingga setelah program selesai manfaat tersebut berkurang atau bahkan menghilang. Program mampu menciptakan aktivitas selama pelaksanaan, tetapi dampaknya terhadap perubahan kesejahteraan jangka panjang masih perlu diuji melalui evaluasi pascaprogram.
Kedua, penerima manfaat utama dapat mencakup kelompok masyarakat yang sangat luas sehingga secara administratif jumlah penerimanya tampak sangat besar. Luasnya cakupan penerima manfaat tidak selalu identik dengan besarnya manfaat yang diterima setiap individu. Oleh karena itu, evaluasi tidak cukup berhenti pada jumlah penerima, tetapi juga perlu mengukur intensitas, kualitas, dan keberlanjutan manfaat yang benar-benar diterima.
Cakupan Penerima Manfaat yang Sangat Luas
Dalam beberapa jenis program publik, pemerintah memang memilih cakupan penerima manfaat yang luas untuk meningkatkan pemerataan. Pendekatan ini memiliki kelebihan karena mampu menjangkau masyarakat dalam jumlah besar.
Namun demikian, dari sudut pandang evaluasi kebijakan, cakupan yang sangat luas juga dapat menyebabkan manfaat yang diterima setiap individu menjadi relatif kecil. Dengan demikian, keberhasilan program tidak cukup diukur dari banyaknya penerima manfaat, tetapi juga dari besarnya perubahan yang dialami oleh masing-masing penerima setelah program selesai.
Penerima Manfaat dan Kapasitas yang Telah Dimiliki
Dalam beberapa konteks kebijakan, dimungkinkan bahwa sebagian penerima manfaat telah memiliki mekanisme, kemampuan, atau solusi sendiri sebelum program dilaksanakan. Mereka tetap mampu menjalankan aktivitas ekonomi maupun sosial meskipun belum memperoleh intervensi pemerintah.
Apabila kondisi tersebut terjadi, evaluasi perlu mengkaji nilai tambah dari program dalam hal sejauh mana program benar-benar menghasilkan perubahan yang tidak akan terjadi tanpa adanya intervensi pemerintah. Dengan demikian, pertanyaan evaluasi bergeser dari “berapa banyak penerima?” ke “berapa besar perubahan yang benar-benar dihasilkan oleh program dibandingkan kondisi tanpa program?”.
Manfaat Utama yang Bersifat Sementara
Dalam kerangka konseptual ini, salah satu hipotesis yang dapat diuji adalah bahwa manfaat utama dari suatu program dapat bersifat sementara apabila tidak diikuti oleh mekanisme keberlanjutan. Misalnya, setelah pendanaan berakhir, kegiatan berhenti, fasilitas tidak dimanfaatkan secara optimal, atau kapasitas yang dibangun tidak terus berkembang.
Apabila manfaat utama memang hanya bertahan dalam waktu singkat, maka keberhasilan program menjadi terbatas pada periode pelaksanaan. Oleh karena itu, keberlanjutan manfaat merupakan variabel yang sangat penting dalam mengevaluasi efektivitas belanja publik.
Penerima samping yang seharusnya tidak ada
Setiap program pemerintah secara alami menciptakan manfaat ekonomi bagi berbagai pihak yang terlibat dalam pelaksanaannya. Penyedia barang, penyedia jasa, konsultan, tenaga kerja, transportasi, logistik, serta berbagai pelaku usaha lainnya memperoleh manfaat sebagai bagian dari aktivitas ekonomi yang ditimbulkan oleh program.
Dalam kerangka Program Belanja Berselimut Bancakan, manfaat tersebut disebut sebagai manfaat samping. Keberadaan manfaat samping bisa saja dikatakan tidak terhindarkan. Tetapi bila program belanja ini dalam bentuk format yang langsung tepat kepada penerima manfaat, maka penerima manfaat samping bisa ditiadakan. Analisis dan perenungan mendalam perlu dilakukan apabila manfaat samping dalam jumlah agregate yang massive walaupun ada argumentasi masih tidak dominan misalnya hanya 15 %. Yang 15 % bisa dibuat 1 % misalnya dalam bentuk program belanja dengan format yang tepat.
Dominasi Distribusi Manfaat
Salah satu fokus utama konsep ini adalah distribusi manfaat. Dalam suatu program yang ideal, manfaat terbesar diharapkan mengalir kepada masyarakat yang menjadi tujuan utama kebijakan.
Sebaliknya, apabila hasil evaluasi empiris menunjukkan bahwa sebagian besar manfaat ekonomi lebih banyak atau dalam jumlah massive secara agregat dinikmati oleh kelompok pelaksana, penyedia jasa, maupun pihak lain di luar sasaran utama, sementara masyarakat hanya menerima bagian yang relatif kecil, maka dapat dikatakan terjadi distorsi distribusi manfaat. Penilaian tersebut harus didasarkan pada data yang terukur dan tidak dapat diasumsikan tanpa pembuktian.
Indikator Evaluasi
Kerangka ini mengusulkan agar evaluasi program tidak hanya menggunakan indikator serapan anggaran dan jumlah penerima manfaat, tetapi juga memasukkan indikator seperti proporsi manfaat kepada penerima utama, manfaat ekonomi kepada kelompok pendukung, nilai tambah yang dihasilkan program, serta keberlanjutan manfaat setelah program berakhir.
Dengan indikator tersebut, kualitas belanja pemerintah dapat dinilai secara lebih komprehensif. Evaluasi tidak hanya menjawab apakah program terlaksana dengan baik, tetapi juga apakah manfaat terbesar benar-benar diterima oleh masyarakat dan apakah manfaat tersebut mampu menciptakan perubahan yang berkelanjutan.
Karakteristik Program Belanja yang bisa masuk Kategori Berselimut Bancakan
Program Belanja tidak cukup dinilai dari kepatuhan administratif maupun besarnya realisasi anggaran. Evaluasi harus mempertimbangkan distribusi manfaat, keberlanjutan manfaat, dan nilai tambah yang dihasilkan bagi masyarakat.
Ada beberapa karakteristik program belanja berselimut bancakan. Pertama adalah manfaat utama suatu program dapat bersifat jangka pendek dan berkurang setelah program selesai. Kedua adalah penerima manfaat utama dibuat dalam cakupan yang masif dalam hal kelompok yang sangat luas sehingga yang sebenarnya yang tidak memerlukan manfaat itu diikutkan juga. Sebagian penerima manfaat mungkin telah memiliki kemampuan atau solusi sebelum program itu ada. Jadi yang keempat adalah manfaat ekonomi kepada kelompok di luar sasaran utama dapat berkembang sebagai konsekuensi pelaksanaan program itu. Kelima adalah adanya penerima manfaat yang bukan penerima manfaat sasaran utama yang menerima manfaat dalam jumlah agregat yang besar dalam postur belanja yang seharus tidak ada. Keseluruhan proposisi tersebut merupakan kerangka konseptual yang tentu perlu validasi lapangan secara jujur dalam hal program belanja yang berselimut bancakan.
*Penulis: Yazid Bindar (Guru Besar Teknik Pangan dan Kemurgi, Fakultas Teknologi Industri, Institut Teknologi Bandung)
